【裁判要點(diǎn)】

農(nóng)村集體土地征收過程中對合法建筑的拆除，宜首先推定系征收實(shí)施主體實(shí)施或者委托實(shí)施的拆除行為，而不應(yīng)認(rèn)定為民事主體等實(shí)施的拆除。因?yàn)楝F(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國家基于公共利益需要實(shí)施征收，并由國家依法進(jìn)行補(bǔ)償，整個過程均系行政權(quán)行使的過程。農(nóng)村集體土地征收過程中強(qiáng)制拆除合法建筑的法定職權(quán)問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)行有效的土地管理法律、行政法規(guī)、司法解釋等規(guī)定，依法加以判定。

在當(dāng)?shù)匾?guī)范性文件或市、縣人民政府未對補(bǔ)償安置主體有特殊規(guī)定的情況下，拆除征收范圍內(nèi)合法建筑的行政職權(quán)歸屬于市、縣人民政府及土地行政主管部門，在土地管理法未修改明確前市、縣人民政府將相應(yīng)職權(quán)交由土地行政主管部門行使，人民法院對由此形成的執(zhí)法慣例，不宜否定。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。實(shí)施強(qiáng)制拆除既是土地行政主管部門必須行使的法定職權(quán)，也是其必須履行的法定義務(wù)，更是其應(yīng)盡的責(zé)任；在法律沒有相應(yīng)授權(quán)性規(guī)范的前提下，土地行政主管部門無權(quán)將法律已經(jīng)明確規(guī)定的行政強(qiáng)制職權(quán)再行賦予其他主體行使。

考慮到征收與補(bǔ)償程序的多階段性、具體組織實(shí)施的多樣性以及土地行政主管部門行政效能的有限性，市、縣人民政府或土地行政主管部門可在規(guī)范性文件或者征地補(bǔ)償安置方案等公告中規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、基層群眾自治組織以及相關(guān)建設(shè)單位等主體實(shí)際從事并分擔(dān)土地行政主管部門的部分具體征收補(bǔ)償事務(wù)。但并不能認(rèn)為此類主體因此即取得了獨(dú)立地實(shí)施征地補(bǔ)償安置的行政主體資格，更不能認(rèn)為此類主體因此還取得了以自己名義實(shí)施強(qiáng)制拆除的法定職權(quán)；而是應(yīng)遵循職權(quán)法定原則和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規(guī)定，將此類主體視為接受土地行政主管部門委托，作為土地行政主管部門補(bǔ)償安置過程中的行政助手與行政輔助者，猶如其“延長之手”。且不論此類主體在實(shí)際拆除中是否以土地行政主管部門的名義實(shí)施相應(yīng)行為，法律責(zé)任仍應(yīng)由擁有相應(yīng)法定職權(quán)的土地行政主管部門承擔(dān)；除非該土地行政主管部門能夠提供證據(jù)證明當(dāng)?shù)卣鞯亟M織實(shí)施工作、強(qiáng)制拆除工作依法系其他行政主體承擔(dān)，其也不參與征地組織實(shí)施工作,或者有之前的生效裁判已經(jīng)認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等主體實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為?？偠灾?，在土地管理法未修改明確前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的征地過程中，因合法房屋被強(qiáng)制拆除引發(fā)的行政案件，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)首先被推定為適格被告；除非有相反證據(jù)或者生效裁判足以推翻上述認(rèn)定。此種認(rèn)定是依法組織實(shí)施征地補(bǔ)償?shù)谋厝灰?，有助于土地管理法律法?guī)的統(tǒng)一實(shí)施，也有助于強(qiáng)化土地行政主管部門監(jiān)督職責(zé)，還有助于解決強(qiáng)制拆除無人擔(dān)責(zé)的亂象。同時，因民事主體或基層群眾自治組織并無實(shí)施強(qiáng)制拆除的權(quán)力，如果其作為民事主體擅自以自己的名義違法強(qiáng)拆，侵害物權(quán)的，除承擔(dān)民事責(zé)任外，違反行政管理規(guī)定的，依法承擔(dān)行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行再119號

再審申請人劉以貴訴被申請人阜寧縣人民政府（以下簡稱阜寧縣政府）、阜寧縣國土資源局（以下簡稱阜寧縣國土局）、阜寧縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱阜寧縣住建局）城建行政強(qiáng)制一案，江蘇省鹽城市中級人民法院于2016年2月16日作出（2015）鹽行初字第00070號行政裁定，駁回劉以貴的起訴。劉以貴不服提起上訴后，江蘇省高級人民法院于2016年12月8日作出（2016）蘇行終451號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。劉以貴仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請?jiān)賹?。本院?018年6月8日作出（2017）最高法行申1337號行政裁定，提審本案，并依法組成合議庭對本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

一、二審法院審理查明，阜寧縣安居房屋拆遷有限公司(以下簡稱安居拆遷公司)受阜寧縣城市資產(chǎn)經(jīng)營公司（以下簡稱城市資產(chǎn)公司）委托，于2009年12月組織實(shí)施了對劉以貴位于江蘇省阜寧縣阜城鎮(zhèn)崔灣村房屋的拆除。城市資產(chǎn)公司拆除劉以貴案涉房屋前，未與劉以貴達(dá)成拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，也未申請有權(quán)部門作出房屋行政裁決。

另查明，劉以貴提交的阜告字〔2010〕10號《阜寧縣國土資源局國有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓公告》（以下簡稱10號《公告》）中載明：“七、土地交付條件：本次掛牌宗地以現(xiàn)狀條件掛牌出讓，No.2010-37、38、39號宗地范圍內(nèi)桿線、建筑物等相關(guān)附著物由阜寧縣城市資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)在宗地掛牌成交后3個月內(nèi)遷移、拆除結(jié)束；No.2010-40號宗地范圍內(nèi)的建筑物等相關(guān)附著物由阜寧縣城市資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)在宗地掛牌成交后1個月內(nèi)拆除結(jié)束。所有宗地外部條件（水、電、路）均以現(xiàn)狀為準(zhǔn)?！?/p>

劉以貴提交的阜寧縣國土局關(guān)于注銷土地登記的公告載明：“經(jīng)蘇政地〔2010〕245號批準(zhǔn)，阜城鎮(zhèn)南方花苑東側(cè)、崔灣路西側(cè)地塊（宗地編號：20100419-4），面積為5.6086公頃土地收征為國有，根據(jù)《土地登記辦法》第五十條、五十六條的規(guī)定，注銷該地塊范圍內(nèi)所有集體土地使用權(quán)，并注銷土地證書，具體名單見附表。自公告之日起15日內(nèi)，請?jiān)w土地使用權(quán)人將土地證書繳至阜寧縣國土局，逾期不繳的，自動廢止?！?/p>

一審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)之規(guī)定，提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)。劉以貴起訴要求確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局共同拆除其房屋違法，應(yīng)當(dāng)有具體的事實(shí)根據(jù)。劉以貴在起訴狀中陳述是城市資產(chǎn)公司、安居拆遷公司、阜寧縣阜城街道辦事處崔灣居民委員會（以下簡稱崔灣居委會）具體組織實(shí)施了對其房屋的拆除。劉以貴還陳述阜寧縣政府未向公眾公布征地公告，阜寧縣國土局注銷其集體土地使用權(quán)證，阜寧縣住建局對違法拆遷行為不管不問。劉以貴的上述事實(shí)陳述，均不屬于阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局強(qiáng)制拆除劉以貴房屋的事實(shí)根據(jù)。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。劉以貴提交的10號《公告》、注銷土地登記的公告，均明顯與阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局是否強(qiáng)制拆除或委托強(qiáng)制拆除劉以貴房屋的事實(shí)，不具有關(guān)聯(lián)性。故劉以貴起訴要求確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局共同拆除其房屋違法，未提供證明其符合起訴條件的初步證據(jù)，其起訴缺乏事實(shí)根據(jù)。因此，一審法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回劉以貴的起訴。

二審法院認(rèn)為，劉以貴一審訴請確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局共同拆除房屋的行政行為違法。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)之規(guī)定，提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)。劉以貴在起訴狀中陳述是城市資產(chǎn)公司、安居拆遷公司、崔灣居委會具體組織實(shí)施了對其房屋的拆除。一審?fù)徶?，阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局一致答辯稱，從未對劉以貴的房屋實(shí)施過強(qiáng)拆行為，也未委托或授權(quán)任何單位或個人對其房屋進(jìn)行拆除。城市資產(chǎn)公司、安居拆遷公司自認(rèn)，案涉房屋是由城市資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)拆遷，并由城市資產(chǎn)公司委托安居拆遷公司組織拆除。城市資產(chǎn)公司沒有與劉以貴達(dá)成拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，沒有申請過行政裁決，也沒有申請過強(qiáng)制執(zhí)行?，F(xiàn)劉以貴上訴稱，征收主體是阜寧縣政府，征收行為與其房屋被征收強(qiáng)拆有關(guān)聯(lián)性，但沒有就阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局實(shí)施共同拆除房屋或者委托他人強(qiáng)拆提供證據(jù)證明。劉以貴上訴所稱政府辦公室會議作出授權(quán)城市資產(chǎn)公司拆除房屋的決定，沒有阜寧縣政府委托，城市資產(chǎn)公司、崔灣居委會也不敢強(qiáng)拆，系其主觀推論。另外，劉以貴所稱的阜寧縣國土局注銷其集體土地使用權(quán)證，阜寧縣住建局核發(fā)房屋拆遷許可證及對違法拆遷行為不管不問等，均不是阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局強(qiáng)制拆除其房屋的事實(shí)根據(jù)。一審裁定以劉以貴起訴要求確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局共同拆除其房屋違法，未提供證明其符合起訴條件的初步證據(jù)，其起訴缺乏事實(shí)根據(jù)為由，駁回劉以貴的起訴并無不當(dāng)。因此，二審法院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

劉以貴向本院申請?jiān)賹?，請求：撤銷一、二審裁定；確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局拆除房屋的行為違法。劉以貴申請?jiān)賹彽闹饕聦?shí)和理由為：阜寧縣政府、阜寧縣國土局在10號《公告》中明確授權(quán)城市資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)拆除案涉宗地范圍內(nèi)的附著物，城市資產(chǎn)公司實(shí)施的相關(guān)強(qiáng)制拆除行為系委托行為，委托機(jī)關(guān)應(yīng)作為本案被告。

本院另查明，本院提審后，阜寧縣國土局于2018年10月10日作出2018年2號《阜寧縣國土資源局關(guān)于對宏偉大酒店周邊地塊劉以貴房屋補(bǔ)償決定書》，對劉以貴案涉房屋進(jìn)行補(bǔ)償。2018年10月25日，安居拆遷公司工作人員將該補(bǔ)償決定書向劉以貴送達(dá)。

本院認(rèn)為：

一、關(guān)于農(nóng)村集體土地征收過程中合法建筑拆除的法定職權(quán)與適格被告問題

顯而易見，案涉劉以貴的合法房屋部分無論是何主體實(shí)施的強(qiáng)制拆除，均系農(nóng)村集體土地征收過程中對合法建筑的拆除，宜首先推定系征收實(shí)施主體實(shí)施或者委托實(shí)施的拆除行為，而不應(yīng)認(rèn)定為民事主體等實(shí)施的拆除。因?yàn)楝F(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國家基于公共利益需要實(shí)施征收，并由國家依法進(jìn)行補(bǔ)償，整個過程均系行政權(quán)行使的過程。農(nóng)村集體土地征收過程中強(qiáng)制拆除合法建筑的法定職權(quán)問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)行有效的土地管理法律、行政法規(guī)、司法解釋等規(guī)定，依法加以判定。

《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十四條諸項(xiàng)規(guī)定也明確，縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第四十五條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定。此外，市、縣人民政府土地行政主管部門還依法具有公告征地補(bǔ)償安置方案，按照征地補(bǔ)償安置方案組織實(shí)施、撥付征地補(bǔ)償安置費(fèi)用給相關(guān)權(quán)利主體等一系列緊密聯(lián)系、不可分割的法定職權(quán)。上述法律規(guī)范均表明，在當(dāng)?shù)匾?guī)范性文件或市、縣人民政府未對補(bǔ)償安置主體有特殊規(guī)定的情況下，拆除征收范圍內(nèi)合法建筑的行政職權(quán)歸屬于市、縣人民政府及土地行政主管部門，在土地管理法未修改明確前市、縣人民政府將相應(yīng)職權(quán)交由土地行政主管部門行使，人民法院對由此形成的執(zhí)法慣例，不宜否定。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。實(shí)施強(qiáng)制拆除既是土地行政主管部門必須行使的法定職權(quán)，也是其必須履行的法定義務(wù)，更是其應(yīng)盡的責(zé)任；在法律沒有相應(yīng)授權(quán)性規(guī)范的前提下，土地行政主管部門無權(quán)將法律已經(jīng)明確規(guī)定的行政強(qiáng)制職權(quán)再行賦予其他主體行使。

考慮到征收與補(bǔ)償程序的多階段性、具體組織實(shí)施的多樣性以及土地行政主管部門行政效能的有限性，市、縣人民政府或土地行政主管部門可在規(guī)范性文件或者征地補(bǔ)償安置方案等公告中規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、基層群眾自治組織以及相關(guān)建設(shè)單位等主體實(shí)際從事并分擔(dān)土地行政主管部門的部分具體征收補(bǔ)償事務(wù)。但并不能認(rèn)為此類主體因此即取得了獨(dú)立地實(shí)施征地補(bǔ)償安置的行政主體資格，更不能認(rèn)為此類主體因此還取得了以自己名義實(shí)施強(qiáng)制拆除的法定職權(quán)；而是應(yīng)遵循職權(quán)法定原則和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規(guī)定，將此類主體視為接受土地行政主管部門委托，作為土地行政主管部門補(bǔ)償安置過程中的行政助手與行政輔助者，猶如其“延長之手”。且不論此類主體在實(shí)際拆除中是否以土地行政主管部門的名義實(shí)施相應(yīng)行為，法律責(zé)任仍應(yīng)由擁有相應(yīng)法定職權(quán)的土地行政主管部門承擔(dān)；除非該土地行政主管部門能夠提供證據(jù)證明當(dāng)?shù)卣鞯亟M織實(shí)施工作、強(qiáng)制拆除工作依法系其他行政主體承擔(dān)，其也不參與征地組織實(shí)施工作,或者有之前的生效裁判已經(jīng)認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等主體實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為?？偠灾谕恋毓芾矸ㄎ葱薷拿鞔_前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的征地過程中，因合法房屋被強(qiáng)制拆除引發(fā)的行政案件，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)首先被推定為適格被告；除非有相反證據(jù)或者生效裁判足以推翻上述認(rèn)定。此種認(rèn)定是依法組織實(shí)施征地補(bǔ)償?shù)谋厝灰螅兄谕恋毓芾矸煞ㄒ?guī)的統(tǒng)一實(shí)施，也有助于強(qiáng)化土地行政主管部門監(jiān)督職責(zé)，還有助于解決強(qiáng)制拆除無人擔(dān)責(zé)的亂象。同時，因民事主體或基層群眾自治組織并無實(shí)施強(qiáng)制拆除的權(quán)力，如果其作為民事主體擅自以自己的名義違法強(qiáng)拆，侵害物權(quán)的，除承擔(dān)民事責(zé)任外，違反行政管理規(guī)定的，依法承擔(dān)行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

二、關(guān)于城市資產(chǎn)公司實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的性質(zhì)與責(zé)任主體問題

由于劉以貴至今未收到書面征收決定、限期拆除決定或者責(zé)令交出土地決定等行政法律文書，因而無法通過行政行為的署名認(rèn)定強(qiáng)制拆除的責(zé)任主體。雖然城市資產(chǎn)公司自認(rèn)案涉房屋系由其委托安居拆遷公司拆除，劉以貴也陳述案涉房屋被強(qiáng)制拆除前，城市資產(chǎn)公司與安居拆遷公司向其發(fā)出了《搬遷通知書》；但上述事實(shí)，并不表明城市資產(chǎn)公司應(yīng)當(dāng)以民事主體身份承擔(dān)強(qiáng)制拆除的法律責(zé)任，也不能因此就將行政性質(zhì)的征收法律關(guān)系轉(zhuǎn)化為民事侵權(quán)法律關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》諸項(xiàng)規(guī)定，按照征地補(bǔ)償安置方案組織實(shí)施的行為，均為有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的行為，而非用地單位等的民事行為；被征收人所得到的補(bǔ)償，也是市、縣人民政府及土地行政主管部門代表國家進(jìn)行的補(bǔ)償，而非用地單位私法上的補(bǔ)償；相關(guān)集體土地權(quán)屬證書的收回和注銷以及其后的國有土地使用權(quán)出讓金收取等，也均是土地行政主管部門等的法定職權(quán)。具體到本案，江蘇省人民政府作出蘇政地〔2010〕245號《關(guān)于批準(zhǔn)阜寧縣2010年度第1批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的通知》，將包括案涉房屋涉及的集體土地在內(nèi)的18.1661公頃的集體土地批準(zhǔn)征收，說明案涉房屋系在農(nóng)村集體土地征收過程中被拆除。阜寧縣國土局發(fā)布的10號《公告》以及注銷土地登記公告等文件，能夠證明阜寧縣國土局組織實(shí)施了具體的補(bǔ)償安置工作。10號《公告》還明確載明，案涉宗地范圍內(nèi)的建筑物等相關(guān)附屬物，由城市資產(chǎn)公司在宗地掛牌成交后1個月內(nèi)拆除結(jié)束。此即進(jìn)一步證明被訴強(qiáng)制拆除行為系阜寧縣國土局通過一系列相應(yīng)的文件委托城市資產(chǎn)公司具體實(shí)施?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款規(guī)定，沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。因此，本案被訴強(qiáng)制拆除行為應(yīng)當(dāng)視為城市資產(chǎn)公司受阜寧縣國土局委托實(shí)施，阜寧縣國土局應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。本案中阜寧縣國土局作出案涉補(bǔ)償決定書，在一定程度上是對其違法行為的補(bǔ)救,也印證了其原行政行為的違法性。

三、關(guān)于本案起訴是否超過起訴期限的問題

當(dāng)時有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。適用最長不得超過2年起訴期限規(guī)定的前提是，公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政機(jī)關(guān)實(shí)施了相關(guān)行政行為，相關(guān)行政機(jī)關(guān)也認(rèn)可被訴行為系行政行為。但直至本院審查期間，相關(guān)行政機(jī)關(guān)均不承認(rèn)案涉行為是行政職權(quán)介入下的強(qiáng)制拆除，均否認(rèn)實(shí)施過強(qiáng)制拆除行為。劉以貴雖然自2009年12月即知道案涉房屋被拆除的事實(shí)，但是由于沒有任何行政主體承認(rèn)實(shí)施拆除行為，也無任何行政機(jī)關(guān)直接或者間接承認(rèn)是行政行為，因此，適用前述最長不得超過2年起訴期限規(guī)定的前提條件并不具備。實(shí)際上，劉以貴在強(qiáng)制拆除行為發(fā)生后，曾積極通過訴訟途徑主張權(quán)利，曾以城市資產(chǎn)公司、安居拆遷公司為被告提起過民事侵權(quán)訴訟，人民法院生效民事裁定以該案不屬于民事訴訟受案范圍為由，不予受理；劉以貴還曾多次提起過行政訴訟，例如其曾以阜寧縣住建局為被告提起訴訟，也均未得到支持。因此，即使認(rèn)為本案確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法之訴存在超過起訴期限的情形，也應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)時有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十三條和第四十四條第一款第六項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定劉以貴超期起訴具有正當(dāng)理由。同時，結(jié)合《中華人民共和國土地管理法》《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》等的相關(guān)規(guī)定，不論是責(zé)令交出土地還是行政強(qiáng)制拆除，均以被征收人已經(jīng)依法得到補(bǔ)償安置或者無正當(dāng)理由拒絕接受補(bǔ)償安置為前提；當(dāng)時有效的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條還規(guī)定，征用土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個月內(nèi)全額支付。由于有權(quán)部門至今既未與劉以貴簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，也未作出任何補(bǔ)償安置決定（裁決），故劉以貴如起訴土地行政主管部門履行補(bǔ)償安置職責(zé)之訴，并不存在起訴期限障礙問題。綜合以上因素，在劉以貴已經(jīng)無法通過民事途徑尋求救濟(jì)，且其依法具有獲得補(bǔ)償安置的權(quán)利但至今未得到任何補(bǔ)償安置的情況下，從實(shí)質(zhì)解決行政爭議和減少訴累等方面考量，本案亦有進(jìn)入實(shí)體審理的必要性，不宜以超過法定期限為由裁定駁回起訴。

四、關(guān)于違法強(qiáng)拆行為發(fā)生后行政機(jī)關(guān)及時采取補(bǔ)救措施的義務(wù)問題

2009年強(qiáng)制拆除劉以貴房屋時，有關(guān)部門既未與劉以貴簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，也未作出補(bǔ)償安置決定（裁決）或者以其他形式明確劉以貴依法享有的補(bǔ)償安置內(nèi)容，明顯違反當(dāng)時有效的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第四十五條有關(guān)責(zé)令交出土地的規(guī)定。案涉房屋被違法強(qiáng)制拆除后，雖然相關(guān)政府部門和有關(guān)公司曾多次與劉以貴協(xié)商解決征收補(bǔ)償安置問題，但雙方因在具體補(bǔ)償項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)方面分歧較大，明顯無法通過簽訂協(xié)議方式解決補(bǔ)償安置與強(qiáng)制拆除造成的賠償問題。對此，阜寧縣國土局等行政機(jī)關(guān)本應(yīng)亡羊補(bǔ)牢，依法盡快作出包含具體補(bǔ)償安置內(nèi)容的補(bǔ)償性質(zhì)決定，依法提供安置房屋或者提存相應(yīng)款項(xiàng)，并明示救濟(jì)權(quán)利和救濟(jì)期限，以妥善解決補(bǔ)償安置與強(qiáng)制拆除的遺留問題，將糾紛盡快引導(dǎo)進(jìn)入法治化解決渠道，方為違法強(qiáng)拆后的合法、有效和正確的補(bǔ)救措施。總而言之，行政主體違法強(qiáng)制拆除被征收人合法房屋后，應(yīng)及時通過協(xié)商方式妥善解決房屋與房屋內(nèi)物品損失；如認(rèn)為被征收人訴求明顯不符合法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)及時依法作出書面決定，及時交付或者提存相應(yīng)補(bǔ)償（賠償）內(nèi)容，而不能怠于履行補(bǔ)償安置職責(zé)，以反復(fù)協(xié)商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決。違法強(qiáng)制拆除后不積極補(bǔ)救且久拖不決，既損害被征收人補(bǔ)償安置權(quán)益，又提高補(bǔ)償安置成本，還擴(kuò)大國家賠償責(zé)任，損害政府依法行政形象。

鑒于阜寧縣國土局在本院提審后于2018年10月10日作出2018年2號《阜寧縣國土資源局關(guān)于對宏偉大酒店周邊地塊劉以貴房屋補(bǔ)償決定書》并于2018年10月25日向劉以貴送達(dá)，因此劉以貴如果對該補(bǔ)償決定不服，可以依法尋求救濟(jì)。鑒于劉以貴原審訴訟請求僅為訴請確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法，并未涉及補(bǔ)償或者賠償問題，故本案也僅應(yīng)就其訴訟請求對強(qiáng)制拆除合法性進(jìn)行審理；且由于一、二審人民法院均以劉以貴的起訴缺乏事實(shí)根據(jù)為由分別裁定駁回起訴和上訴，而未進(jìn)入實(shí)體審理，故本院亦不宜逕行作出實(shí)體裁判，而只能指令原一審人民法院繼續(xù)審理。而基于訴訟經(jīng)濟(jì)原則和一次性解決糾紛的目的，劉以貴變更訴訟請求的，一審人民法院亦可直接針對補(bǔ)償決定合法性進(jìn)行審理。

綜上，劉以貴具有針對強(qiáng)制拆除行為提起行政訴訟的資格，其提起的訴訟并未超過法定起訴期限。一、二審裁定認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律法規(guī)錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十條、第一百二十三條第三項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷江蘇省高級人民法院（2016）蘇行終451號行政裁定；撤銷江蘇省鹽城市中級人民法院（2015）鹽行初字第00070號行政裁定；

二、指令江蘇省鹽城市中級人民法院繼續(xù)審理。