裁判要點
《中華人民共和國土地管理法》第八十三條規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。本案中，1.土管部門對當事人占用農(nóng)村土地的違法建設(shè)行為作出限期拆除決定，本應在當事人對責令限期拆除決定既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行自行搬遷義務(wù)，起訴期限屆滿后90天內(nèi)，依照行政強制法的規(guī)定，依法申請人民法院強制執(zhí)行。但是，土管部門卻根據(jù)政府作出的批復，與其他單位采取聯(lián)合行動，自行對當事人的違法建設(shè)的房屋實施強制拆除，顯屬超越職權(quán)、違反法定程序。2.政府批復同意土管部門實施強制拆除，不是強制拆除行為的具體組織、實施者，并未參與對外發(fā)生法律效力的強制拆除聯(lián)合執(zhí)法活動，不是本案的適格被告。
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中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申298號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）鄧建文。
委托代理人何建國。
被申請人（一審被告、二審上訴人）湖南省寧鄉(xiāng)市國土資源局。
法定代表人肖慶喜。
被申請人（一審被告、二審上訴人）湖南省寧鄉(xiāng)市城市管理和行政執(zhí)法局。
法定代表人成亮。
委托代理人龐博。
被申請人（一審被告、二審上訴人）湖南省寧鄉(xiāng)市公安局。
法定代表人章曉波。
委托代理人王建華。
委托代理人蔡金奇。
被申請人（一審被告、二審上訴人）湖南省寧鄉(xiāng)市回龍鋪鎮(zhèn)人民政府。
法定代表人羅健。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省寧鄉(xiāng)市人民政府。
法定代表人付旭明。
再審申請人鄧建文因訴被申請人湖南省寧鄉(xiāng)市國土資源局（以下簡稱寧鄉(xiāng)市國土局）、寧鄉(xiāng)市城市管理和行政執(zhí)法局（以下簡稱寧鄉(xiāng)市城管局）、寧鄉(xiāng)市公安局、寧鄉(xiāng)市回龍鋪鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱回龍鋪鎮(zhèn)政府）、寧鄉(xiāng)市人民政府（以下簡稱寧鄉(xiāng)市政府）強制拆除房屋一案，不服湖南省高級人民法院于2015年8月10日作出的（2015）湘高法行終字第140號行政判決，于2016年5月10日向本院申請再審。由于鄧建文提交的申請再審材料欠缺，經(jīng)指導、釋明，補充齊全后，本院于2018年1月16日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
2013年5月2日，寧鄉(xiāng)縣（后改為寧鄉(xiāng)市）政府下發(fā)寧發(fā)（2013）6號《關(guān)于加快推進金玉鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)建設(shè)促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的決定》，決定在玉煤大道××龍鋪鎮(zhèn)黃山村地段選址、規(guī)劃總面積25平方公里左右的新型工業(yè)園區(qū)。2014年1月期間，鄧建文在寧鄉(xiāng)縣××××組新建住宅，占地110平方米。該房屋及土地在前述的新型工業(yè)園區(qū)規(guī)劃用地范圍內(nèi)。2014年1月17日，寧鄉(xiāng)縣國土局作出《責令停止國土資源違法行為通知書》，要求鄧建文停止違法建設(shè)行為。2014年4月24日，寧鄉(xiāng)縣國土局向鄧建文下達《責令限期拆除通知書》（以下簡稱拆除通知），限鄧建文于2014年4月27日前，自行拆除其違建房屋。2014年4月28日，寧鄉(xiāng)縣政府作出寧政函（2014）79號批復（以下簡稱79號批復），同意寧鄉(xiāng)縣國土局作為執(zhí)法主體，將鄧建文違建房屋予以拆除。2014年4月28日，寧鄉(xiāng)縣國土局、城管局、公安局與回龍鋪鎮(zhèn)政府聯(lián)合行動，將鄧建文違法所建的房屋予以強制拆除，同時強制將鄧建文承包的責任田、林地、旱土、魚塘以及祖墳所在土地等予以征收。2014年8月7日，鄧建文提起本案行政訴訟，請求確認寧鄉(xiāng)縣國土局等被告強制拆除其房屋、強制征收其責任田等行為違法，公開賠禮道歉并賠償經(jīng)濟損失1000萬元。2014年12月4日，經(jīng)法庭釋明，一審庭審中鄧建文確認僅對行政強制拆除行為提起訴訟。
長沙市中級人民法院（2014）長中行征初字第00109號行政判決認為，寧鄉(xiāng)縣政府批準寧鄉(xiāng)縣國土局實施行政強制拆除行為，是行政機關(guān)的內(nèi)部審批行為，寧鄉(xiāng)縣政府不是本案適格被告。寧鄉(xiāng)縣國土局等未依法申請人民法院強制執(zhí)行，聯(lián)合強制拆除鄧建文的房屋，強行征收鄧建文的責任田等行為，違反法定程序，應認定違法。強行征收土地行為沒有審批手續(xù)，亦是違法。因鄧建文未提交相應證據(jù)證明其具體損失，對其要求賠償1000萬元經(jīng)濟損失和賠禮道歉的請求，本案中不予處理，鄧建文可依法另行主張權(quán)利。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第二十三條第一款、第五十六條第（四）項、第五十七條第二款第（二）項之規(guī)定，判決：（一）確認寧鄉(xiāng)縣國土局、寧鄉(xiāng)縣城管局、寧鄉(xiāng)縣公安局、回龍鋪鎮(zhèn)政府聯(lián)合強制拆除鄧建文房屋、強行征收鄧建文承包的責任田、林地、旱土、魚塘以及祖墳土地的行政行為違法，（二）駁回鄧建文對寧鄉(xiāng)縣政府的起訴。除寧鄉(xiāng)縣政府以外，其他各方當事人均不服一審判決，提起上訴。
湖南省高級人民法院（2015）湘高法行終字第140號行政判決認為，鄧建文在一審庭審中確認，僅對強制拆除行為提起訴訟。一審判決確認寧鄉(xiāng)縣國土局等行政機關(guān)聯(lián)合行動、拆除鄧建文房屋行為違法正確，其損失可待查明后主張，責任田等被占用造成的損失，鄧建文可以依法另行主張權(quán)利。一審判決確認強行征收鄧建文承包的責任田、林地、旱土、魚塘以及祖墳的行政行為違法，超出庭審中鄧建文確認的訴求范圍，應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）、（二）項，第七十四條第二款第（一）項和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規(guī)定，判決維持一審判決第（二）項，撤銷一審判決第（一）項，確認寧鄉(xiāng)縣國土局、寧鄉(xiāng)縣城管局、寧鄉(xiāng)縣公安局、回龍鋪鎮(zhèn)政府聯(lián)合強制拆除鄧建文房屋的行政行為違法，駁回鄧建文的其他訴訟請求。
鄧建文申請再審稱：1.寧鄉(xiāng)市政府批準強制拆除的行為，其效力已經(jīng)外化，對鄧建文的權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)性影響，不屬于內(nèi)部行政行為，是適格被告。2.二審既沒有開庭，也沒有詢問，徑行判決，審判程序違法。3.二審判決認為強制拆除和行政征收應當分別起訴，沒有法律依據(jù)。請求撤銷一、二審判決，依法對本案予以再審，支持鄧建文的一審訴訟請求。
寧鄉(xiāng)市政府答辯稱：1.寧鄉(xiāng)市政府收到國土局請示后作出的批準行為，是行政機關(guān)的內(nèi)部審批行為，不可訴。寧鄉(xiāng)市政府沒有參與強制拆除行動，不是本案的適格被告。2.二審開庭并非必經(jīng)程序，未開庭審理不違反法律規(guī)定。3.強制拆除行為與行政征收不屬同一法律關(guān)系，且經(jīng)釋明后鄧建文已就征收問題另行起訴。請求駁回鄧建文的再審申請。
寧鄉(xiāng)市城管局答辯稱：1.（2015）湘高法行終字第140號行政判決作出后，鄧建文已經(jīng)就強制征收責任田行為另行提起行政訴訟，不能就該問題申請再審。2.長沙市中級人民法院作出的（2014）長中行征初字第00109號行政判決，已經(jīng)向鄧建文釋明，經(jīng)濟損失問題另行主張，且二審判決生效后，鄧建文已經(jīng)提起行政訴訟，請求賠償經(jīng)濟損失1500萬元。鑒于鄧建文申請再審主張的實體權(quán)利均已經(jīng)另行提起行政訴訟解決，請求駁回其再審申請。
寧鄉(xiāng)市公安局答辯稱：1.2014年4月28日強制拆除鄧建文房屋過程中，寧鄉(xiāng)市公安局民警趕赴現(xiàn)場，是維護秩序，不是參與實施強制拆除，不是本案適格被告。2.寧鄉(xiāng)市政府作出79號批復，批準寧鄉(xiāng)市國土局對鄧建文的房屋實施強制拆除，不是聯(lián)合執(zhí)法，寧鄉(xiāng)市政府也不是本案適格被告。3.鄧建文請求行政賠償，未提供有效證據(jù)證明其損失，依法駁回其賠償請求并無不當。請求駁回鄧建文的再審申請。
寧鄉(xiāng)市國土局、回龍鋪鎮(zhèn)政府均未提交書面答辯意見。
本院經(jīng)審查認為，《中華人民共和國土地管理法》第八十三條規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。本案中，寧鄉(xiāng)市國土局對鄧建文的違法建設(shè)行為作出限期拆除決定，本應在鄧建文對責令限期拆除決定既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行自行搬遷義務(wù)，起訴期限屆滿后90天內(nèi)，依照行政強制法的規(guī)定，依法申請人民法院強制執(zhí)行。但是，寧鄉(xiāng)市國土局卻根據(jù)寧鄉(xiāng)市政府作出的79號批復，與寧鄉(xiāng)市城管局、公安局和回龍鋪鎮(zhèn)政府采取聯(lián)合行動，自行對鄧建文的違法建設(shè)的房屋實施強制拆除，顯屬超越職權(quán)、違反法定程序，一、二審判決確認該強制拆除行為違法，并無不當。鄧建文主張寧鄉(xiāng)市政府的批文已經(jīng)外化，應當是本案適格被告。但是，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第十九條規(guī)定，當事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準的行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告。寧鄉(xiāng)市政府批復同意寧鄉(xiāng)市國土局實施強制拆除，不是強制拆除行為的具體組織、實施者，并未參與對外發(fā)生法律效力的強制拆除聯(lián)合執(zhí)法活動，不是本案的適格被告。鄧建文的該項主張于法無據(jù)，本院不予支持。鄧建文還主張，二審未經(jīng)開庭徑行作出判決，程序違法。但是，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條規(guī)定，人民法院對上訴案件，經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據(jù)或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，可以不開庭審理。本案二審通過詢問查明事實，認為不需要開庭審理，不違反行政訴訟法的規(guī)定。
綜上，鄧建文的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（四）項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回鄧建文的再審申請。
審判長 郭修江
審判員 熊俊勇
審判員 劉艾濤
二〇一八年二月二十八日
法官助理 黃寧暉
書記員 陳清玲
