作者:孫兆海蘇令瑩
當(dāng)下,農(nóng)村每家每戶分散耕種越來越不利于機(jī)械化耕作,種地成本不斷走高。同時(shí),農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸向城市尋找發(fā)展機(jī)會(huì),農(nóng)村拋荒地、撂荒地增多。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn),需要合理有序開展土地流轉(zhuǎn),實(shí)行規(guī)?;?jīng)營。本文探討了山東省泗水縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題,并提出對(duì)策建議。
一、泗水縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
泗水縣位于山東省中南部,總面積1118平方公里,其中家庭承包經(jīng)營耕地面積68.9萬畝,農(nóng)村常住人口28.64萬人,是典型的農(nóng)業(yè)大縣。泗水縣農(nóng)村人口中,近8萬人常年在外務(wù)工,留村勞動(dòng)力嚴(yán)重不足,農(nóng)地利用率偏低,農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益不高,農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地意愿較強(qiáng)烈。
?。ㄒ唬┩恋亓鬓D(zhuǎn)概況
《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》自2021年3月1日起施行以來,針對(duì)農(nóng)村耕地閑置及拋荒現(xiàn)象,泗水縣政府積極召開會(huì)議,研究制定配套辦法,出臺(tái)了鼓勵(lì)農(nóng)村土地適度流轉(zhuǎn)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)種植規(guī)模經(jīng)營的意見,引導(dǎo)各鎮(zhèn)街推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。到2021年底,全縣從事農(nóng)業(yè)種植的9.5萬多戶農(nóng)戶中,有1.91萬戶流轉(zhuǎn)出了其承包的土地,農(nóng)戶土地流出率近20%,流轉(zhuǎn)土地近29.5萬畝,土地流轉(zhuǎn)率約42.8%,走在了山東省縣級(jí)前列。
?。ǘ┩恋亓鬓D(zhuǎn)特點(diǎn)
1.區(qū)域之間差異較大。目前,土地流轉(zhuǎn)面積增速較快的地區(qū)主要集中在可耕地較多、水源較充足的鎮(zhèn)街及農(nóng)村外出務(wù)工較多的地方。如可耕地較多的苗館鎮(zhèn),2021年新增土地流轉(zhuǎn)2.57萬畝;華村鎮(zhèn)庫區(qū)移民較多,外出務(wù)工農(nóng)戶較少,2021年農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積僅增加5000余畝。
2.基層黨組織作用明顯。泗水縣星村鎮(zhèn)南陳家莊村黨支部領(lǐng)辦黃金梨專業(yè)合作社,合作社流轉(zhuǎn)村民農(nóng)田400畝種植黃金梨,再發(fā)包給大戶經(jīng)營,合作社幫助提供種植技術(shù)、統(tǒng)一選定品種、統(tǒng)一配給生產(chǎn)工具等資料,對(duì)外統(tǒng)一銷售農(nóng)產(chǎn)品,實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)值1000萬元、人均收入5000元。
3.多種流轉(zhuǎn)形式并存。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的方式有互換,也有轉(zhuǎn)包、出租、入股等。其中,轉(zhuǎn)包和出租的面積約21萬畝,占比最高,占比約71.2%;互換的面積約3.25萬畝,占比約11%;以土地入股合作社、轉(zhuǎn)包以后再對(duì)外流轉(zhuǎn)的面積約5.25萬畝,占比約17.8%。
4.入股合作社成為新亮點(diǎn)。入股合作社是當(dāng)前泗水縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的新亮點(diǎn),其特點(diǎn)是在尊重農(nóng)戶意愿的前提下,農(nóng)戶以承包地的經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股合作社,農(nóng)戶既可以繼續(xù)經(jīng)營自己的土地,也可以不再參與經(jīng)營,每年根據(jù)所占股份參與分紅。近年來,泗水縣土地股份合作社發(fā)展較快,已成立113家土地股份合作社,涉及土地4萬余畝、農(nóng)戶6000余戶。
二、泗水縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題
1.農(nóng)戶有戀土情結(jié),社會(huì)保障不完善。一些在外打工、經(jīng)商的農(nóng)戶,雖已移居城市或在城市購買了房產(chǎn),但對(duì)手中的土地懷有深深的依戀,更有甚者寧愿將地撂荒也不舍得流轉(zhuǎn)。同時(shí),在外務(wù)工的農(nóng)戶,雖然大部分擁有穩(wěn)定的收入,但相當(dāng)多的人沒有購買養(yǎng)老保險(xiǎn),將回村種地作為自己的退路,導(dǎo)致難以形成大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)。
2.流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范,部門監(jiān)管不細(xì)致。調(diào)查發(fā)現(xiàn),土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶與流入方大多沒有訂立專門的書面合同,而是達(dá)成口頭協(xié)議、君子協(xié)定。少部分農(nóng)戶與流入方雖然簽訂了書面協(xié)議,但約定內(nèi)容不具體,有的僅約定了流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)金額,對(duì)土地流轉(zhuǎn)時(shí)間、用益物權(quán)、被征收后的附作物補(bǔ)償、地邊附屬物等事項(xiàng)未做約定,有的約定與有關(guān)法律規(guī)定相沖突。雖然泗水縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局設(shè)有產(chǎn)權(quán)交易科和農(nóng)村土地承包科,各鎮(zhèn)街也都有相關(guān)科室,且辦理農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)事務(wù)不收費(fèi)用,但農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地時(shí)往往嫌麻煩,不愿意走產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái);同時(shí),相關(guān)職能科室任務(wù)繁重,對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管不夠細(xì)致。
3.流轉(zhuǎn)意圖不純潔,使用土地越紅線。有的流入方借流轉(zhuǎn)土地名義從事工程、工廠、房屋開發(fā)等建設(shè),改變土地用途。更有甚者打著流轉(zhuǎn)土地的幌子,從事采石、挖沙等違法開采礦產(chǎn)資源活動(dòng),破壞了土地原貌,由此引起的糾紛、信訪等事件不斷。
4.流轉(zhuǎn)制度不健全,農(nóng)戶權(quán)益難保障。雖然政府已出臺(tái)了土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)政策,但還比較籠統(tǒng),有的內(nèi)容針對(duì)性、操作性不強(qiáng)。一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛解決起來比較困難,不僅表現(xiàn)在時(shí)間長、事情復(fù)雜上,還表現(xiàn)在雙方證據(jù)不足、訴求不明確的情況下,難以依據(jù)有關(guān)規(guī)定厘清問題責(zé)任方和受益方。另外,如何加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶權(quán)益的保護(hù),也是一個(gè)亟待解決的問題。
三、促進(jìn)泗水縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議
1.規(guī)范流轉(zhuǎn)市場,促進(jìn)有序流轉(zhuǎn)。針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中存在的問題,政府要加強(qiáng)統(tǒng)一管理和指導(dǎo)。職能部門要出臺(tái)完善流轉(zhuǎn)程序,包括申請(qǐng)、合同審核、備案登記和糾紛調(diào)解等;加大土地流轉(zhuǎn)規(guī)范合同文本的宣傳力度,引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面合同。鎮(zhèn)(街道)政府應(yīng)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況登記名冊,落實(shí)專人負(fù)責(zé),明確權(quán)利責(zé)任,做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料的登記、整理、歸檔、查閱等工作。
2.出臺(tái)相關(guān)政策,激勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。一是加大財(cái)政投入,制定詳細(xì)和操作性強(qiáng)的激勵(lì)措施,引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作社、種糧能手等積極參與土地流轉(zhuǎn)。二是鼓勵(lì)土地多種經(jīng)營,對(duì)流轉(zhuǎn)時(shí)間較長、具有一定規(guī)模的經(jīng)營主體,同意其根據(jù)自然資源部門土地調(diào)查分類確定的土地類別,進(jìn)行多種作物種植。三是出臺(tái)完善農(nóng)民工就業(yè)保護(hù)制度,逐步弱化農(nóng)村土地依附福利,對(duì)流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶給予補(bǔ)償,對(duì)流轉(zhuǎn)時(shí)限較長的農(nóng)戶,可參照失地農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)給予照顧。
3.發(fā)展中介組織,提高服務(wù)能力。在縣級(jí)層面依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門設(shè)立服務(wù)中心;在鎮(zhèn)(街道)依托農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心站設(shè)立工作站,負(fù)責(zé)信息收集、資料審核、合同簽訂、合同鑒證和資料傳導(dǎo)等工作;在村(居)設(shè)立信息員,由村報(bào)賬員兼任,負(fù)責(zé)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易標(biāo)的物核實(shí)和信息收集上報(bào)等;在各村成立調(diào)解糾紛委員會(huì)或調(diào)解組,化解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛。
4.落實(shí)產(chǎn)權(quán)改革,穩(wěn)定流轉(zhuǎn)預(yù)期。站在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的高度,深入推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革,在更大范圍內(nèi)優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置,讓土地流轉(zhuǎn)雙方可以在制度層面做出合理預(yù)判,提高土地流轉(zhuǎn)效率,促進(jìn)流入方積極經(jīng)營,進(jìn)而穩(wěn)定農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收入。
?。ㄗ髡邌挝唬簩O兆海,山東省泗水縣紀(jì)委監(jiān)委;蘇令瑩,山東省泗水縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局)
來源:《中國農(nóng)民合作社》期刊2022年第7期