現(xiàn)行法律賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府制止非法占用土地職權(quán)及對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃行為的處罰權(quán)。根據(jù)《土地管理法》第三條的規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府如何制止非法占用土地行為，法律法規(guī)并無明確規(guī)定?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除權(quán)，但前提是必須編制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊發(fā)展規(guī)劃。以筆者曾經(jīng)和現(xiàn)在工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，僅有少數(shù)幾個(gè)村莊編制了村莊發(fā)展規(guī)劃，甚至更多的村莊沒有規(guī)劃，也就談不上存在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃行為。這就要求行政機(jī)關(guān)執(zhí)法必須嚴(yán)格遵守“法無授權(quán)不可為”的原則，否則容易出現(xiàn)亂作為情況。

　　違法用地查處的責(zé)與難

　　黨政問責(zé)壓力大。2022年中央一號文件將耕地保護(hù)納入中央對地方考核，實(shí)行黨政同責(zé)、一票否決、終身追責(zé)；2023年中央一號文件進(jìn)一步明確，嚴(yán)格省級黨委和政府耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制考核。在這一背景下，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的問責(zé)壓力也越來越大。紀(jì)委監(jiān)委加大了對自然資源管理領(lǐng)域的問責(zé)力度，要求立案查處的案件需報(bào)同級紀(jì)委監(jiān)委，一旦查處就可能面臨問責(zé)追責(zé)，導(dǎo)致基層自然資源主管部門顧慮較多，有的地方出現(xiàn)了立案不多、不予立案的情況，有的則是直接交由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行拆除整改。

　　依法強(qiáng)制拆除難。執(zhí)法實(shí)踐中，近幾年通過法律程序進(jìn)行依法強(qiáng)制拆除的案件并不算多。立案查處整改較難，通過正常法律程序拆除，要立案、取證、告知、處罰、申請強(qiáng)制執(zhí)行等，時(shí)間跨度長。基層黨委政府更多地會(huì)通過各種渠道做違法用地當(dāng)事人思想工作，通過協(xié)商規(guī)勸當(dāng)事人自行拆除違法建筑。但這種拆除方式存在弊端，隱患也較大。這種協(xié)商解決的執(zhí)法方式雖較為人性化，但也摻雜了其他更多復(fù)雜因素，對執(zhí)法者的綜合素質(zhì)是一種嚴(yán)峻考驗(yàn)。如果執(zhí)法者不能準(zhǔn)確把握執(zhí)法公平性，并抵制各方面的腐蝕和誘惑，一旦面臨行政訴訟，很容易出現(xiàn)敗訴情況。

　　行政處罰執(zhí)行難。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第五十七條的規(guī)定，非法占用土地每平方米罰款額為100元以上1000元以下。隨著耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的劃定，倒逼城鎮(zhèn)發(fā)展空間進(jìn)一步壓縮，違法用地行為絕大部分發(fā)生在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線范圍內(nèi)。根據(jù)各地的自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，違反國土空間規(guī)劃占用農(nóng)用地的罰款額普遍在每畝50萬元～66.67萬元左右。面對數(shù)額巨大的罰款，當(dāng)事人會(huì)采取各種方式逃避、回避調(diào)查，甚至拒不配合立案調(diào)查，自然資源主管部門缺乏強(qiáng)硬的強(qiáng)制執(zhí)法手段，辦案效率不高。

　　處理好執(zhí)法過程中的獎(jiǎng)與罰

　　執(zhí)法監(jiān)管要有獎(jiǎng)有罰。對于在耕地保護(hù)工作中成效明顯、違法用地得到有效遏制、呈明顯下降趨勢且新增違法用地及時(shí)整改到位的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，要適當(dāng)予以鼓勵(lì)、表彰。同時(shí)，對于衛(wèi)片執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的耕地保護(hù)主體責(zé)任落實(shí)不力、違法用地呈明顯上升趨勢、新增違法整改不力、違法占用基本農(nóng)田面積較大或頂風(fēng)違法、拒不整改到位的地方黨委政府，應(yīng)該嚴(yán)肅問責(zé)。

　　案件查處要落實(shí)到位。對新增違法占用耕地行為，要一律進(jìn)行立案查處，以案促查、以查促罰、以罰促改、以改促宣。通過查處案例，使違法當(dāng)事人感受到法律法規(guī)的嚴(yán)厲、違法后果的嚴(yán)重性，督促當(dāng)事人主動(dòng)整改；通過有效查處整改，起到有效監(jiān)管目的，對查處后整改不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府進(jìn)行問責(zé)，而不是立案查處就問責(zé)。這樣才有利于提升自然資源主管部門辦案的信心，有利于調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府配合推動(dòng)案件辦理、開展耕地保護(hù)工作的積極性，有利于通過依法查處促進(jìn)整改，并確保拆除整改后沒有后續(xù)隱患。

　　違法用地要區(qū)別對待。對新增違法占用耕地現(xiàn)象，要嚴(yán)肅問責(zé)，特別是對違法占用永久基本農(nóng)田行為要“零容忍”。但是，對于歷史遺留違法用地要區(qū)別對待，特別是對于“二調(diào)”后、“三調(diào)”前的違法用地。對于“二調(diào)”是耕地而實(shí)地衛(wèi)星影像為非農(nóng)用地再進(jìn)行改建、擴(kuò)建的，可以進(jìn)行分類分批次整改，或依法立案查處督促整改，但不能簡單按新增違法用地進(jìn)行問責(zé)。隨著衛(wèi)片執(zhí)法技術(shù)水平的提升，今后一段時(shí)期內(nèi)衛(wèi)片監(jiān)控的違法用地，更多是歷史遺留違法因改（擴(kuò)）建、翻新或地表發(fā)生變化，對這類違法用地應(yīng)該以整改為主，而不是以問責(zé)為主，對整改不力的可以進(jìn)行重點(diǎn)問責(zé)，而不是泛化問責(zé)。